Contribuição do Intervozes

[a íntegra da contribuição será também disponibilizada em PDF]

São Paulo, 19 de novembro de 2017

 O INTERVOZES - Coletivo Brasil de Comunicação Social apresenta sua contribuição à consulta pública promovida pelo Comitê Gestor da Internet no Brasil (CGI.br) para orientar a definição de "Diretrizes e recomendações para o aperfeiçoamento da estrutura de governança da Internet no Brasil". De acordo com o Comitê, os subsídios recebidos nessa consulta serão coordenados em documento contendo informações, diretrizes e recomendações para o aperfeiçoamento da estrutura de governança da Internet no Brasil. 

A consulta aberta pelo CGI.br se segue a processo unilateral e impositivo iniciado pelo Ministério da Ciência, Tecnologia, Inovações e Comunicações (MCTIC), que, sem consultar previamente o próprio Comitê, decidiu por realizar uma "Consulta Pública acerca da modernização da estrutura de governança da Internet brasileira", desprezando o Marco Civil da Internet e a multissetorialidade que marca os debates sobre a Internet e sua governança no Brasil. Tal postura foi adotada no contexto de momento político excepcional, com um Presidente da República em exercício que desempenha a função em virtude da retirada do poder de Presidenta legitimamente eleita, e que vem promovendo mudanças profundas desvinculadas do programa que venceu nas urnas, com um nível de aprovação pela sociedade de 3% (três por cento). As críticas à maneira como o processo foi conduzido inicialmente pelo governo, incluindo-se aqui a manifestação pública da Coalizão Direitos na Rede, da qual o Intervozes participa, em 9 de agosto de 2017 [>https://direitosnarede.org.br/c/governo-­‐temer-­‐ataca-­‐CGI/<], levaram ao envolvimento mais direto do CGI.br nessa discussão. Assim, a documentação resultante da consulta do MCTIC foi encaminhada ao CGI, que agora conduz consulta complementar e elaborará documento final de posicionamento a ser encaminhado ao Ministério. 

A presente contribuição tem como base discussões realizadas no âmbito da Coalizão Direitos na Rede e aproveita argumentos já desenvolvidos e apresentados na contribuição da Proteste - Associação de Consumidores. 

Feitas essas considerações iniciais, seguem as nossas contribuições:

I – INTRODUÇÃO 

Inicialmente, cumpre ressaltar que o art. 24 da Lei 12.965/2014 ("Marco Civil da Internet") estabelece que a participação multissetorial é diretriz para a atuação da União no desenvolvimento da Internet no Brasil, garantindo-se uma governança transparente, colaborativa e democrática. Tal diretriz se coloca ainda com mais força quando se trata de processo de discussão e possível reformulação do Comitê Gestor da Internet no Brasil. Assim, seguindo a dinâmica que levou à própria formulação do Marco Civil da Internet, o texto de decreto que resultar da atual consulta pública deve, novamente, ser submetido a processo participativo de discussão - isto é, o eventual texto de decreto que venha a introduzir modificações no CGI deve, ele próprio, ser submetido à nova consulta pública e ser discutido em audiências públicas antes de sua assinatura pela Presidência da República. 

Dito isto, há ainda outro ponto introdutório fundamental. 

Considerando que um dos objetivos da consulta pública instalada  inicialmente pelo MCTIC é rever as competências e atribuições do Comitê Gestor da Internet no Brasil (CGI.br), é importante enfrentar as frequentes dúvidas a respeito da classificação do Serviço de Conexão a Internet (SCI) que, de acordo com nosso entendimento, se configura como serviço de valor adicionado. 

Entretanto, a Agência Nacional de Telecomunicações (ANATEL) vem insistindo que o SCI se classifica como serviço de telecomunicações e, consequentemente, que sua regulação estaria sob as atribuições da agência. 

A expressão "serviço de conexão" dá margem ao entendimento de que tanto a conexão do meio (telecomunicação) como a conexão lógica (o "handshake" que abre uma sessão de transporte TCP/IP na Internet) estariam contempladas por aquele serviço. Porém, quando menciona SCI, a Norma 04/1995 refere-se somente à conexão lógica sobre uma rede qualquer de telecomunicações ("carrier"). 

Tal diferenciação nos parece fundamental de ser reafirmada num momento em que se pretende editar decreto para alterar os contornos do CGI.br. Ou seja, é imperativo que haja uma clareza sobre o que é o  SCI e suas distinções em relação aos serviços de telecomunicações. 

Nesse sentido, podemos afirmar que a Internet se compõe das seguintes camadas:

 A) Infraestrutura de telecomunicações – camada de rede física 

B) Padrões técnicos (TCP/IP, DNS, etc) – camada de conexão lógica ("handshake") e transporte de dados 

C) Conteúdos e padrões de aplicações - camada de rede de aplicações 

Sendo assim, deve-se levar em consideração o que dispõe o art. 61, da Lei Geral de Telecomunicações: 

“Art. 61. Serviço de valor adicionado é a atividade que acrescenta, a um serviço de telecomunicações que lhe dá suporte e com o qual não se confunde, novas utilidades relacionadas ao acesso, armazenamento, apresentação, movimentação ou recuperação de informações.

§ 1º Serviço de valor adicionado não constitui serviço de telecomunicações, classificando-se seu provedor como usuário do serviço de telecomunicações que lhe dá suporte, com os direitos e deveres inerentes a essa condição.

§ 2º É assegurado aos interessados o uso das redes de serviços de telecomunicações para prestação de serviços de valor adicionado, cabendo à Agência, para assegurar esse direito, regular os condicionamentos, assim como o relacionamento entre aqueles e as prestadoras de serviço de telecomunicações”. 

Os dispositivos transcritos deixam claro que os serviços de valor adicionado integram uma categoria distinta da categoria telecomunicações. 

Ao mesmo tempo, a Norma 4/1995, editada pelo então Ministério das Comunicações, por meio da Portaria 148, estabelece que:   

Norma 04/1995 – Ministério das Comunicações

3.  DEFINIÇÕES: Para fins desta Norma são adotadas as definições contidas no Regulamento Geral para execução da Lei nº 4.117, aprovado pelo Decreto nº 52.026, de 20 de maio de 1963, alterado pelo Decreto nº 97.057, de 10 de novembro de 1988, e ainda as seguintes: 

a) Internet: nome genérico que designa o conjunto de redes, os meios de transmissão e comutação, roteadores, equipamentos e protocolos necessários à comunicação entre computadores, bem como o "software" e os dados contidos nestes computadores; 

B) SERVIÇO DE VALOR ADICIONADO: SERVIÇO QUE ACRESCENTA A UMA REDE PREEXISTENTE DE UM SERVIÇO DE TELECOMUNICAÇÕES, MEIOS OU RECURSOS QUE CRIAM NOVAS UTILIDADES ESPECÍFICAS, OU NOVAS ATIVIDADES PRODUTIVAS, RELACIONADAS COM O ACESSO, ARMAZENAMENTO, MOVIMENTAÇÃO E RECUPERAÇÃO DE INFORMAÇÕES; 

C) SERVIÇO DE CONEXÃO À INTERNET (SCI): NOME GENÉRICO QUE DESIGNA SERVIÇO DE VALOR ADICIONADO, QUE POSSIBILITA O ACESSO À INTERNET A USUÁRIOS E PROVEDORES DE SERVIÇOS DE INFORMAÇÕES; 

D) PROVEDOR DE SERVIÇO DE CONEXÃO À INTERNET (PSCI): ENTIDADE QUE PRESTA O SERVIÇO DE CONEXÃO À INTERNET; 

E) PROVEDOR DE SERVIÇO DE INFORMAÇÕES: ENTIDADE QUE POSSUI INFORMAÇÕES DE INTERESSE E AS DISPÕE NA INTERNET, POR INTERMÉDIO DO SERVIÇO DE CONEXÃO À INTERNET; 

F) USUÁRIO DE SERVIÇO DE INFORMAÇÕES: USUÁRIO QUE UTILIZA, POR INTERMÉDIO DO SERVIÇO DE CONEXÃO À INTERNET, AS INFORMAÇÕES DISPOSTAS PELOS PROVEDORES DE SERVIÇO DE INFORMAÇÕES; 

G) USUÁRIO DE SERVIÇO DE CONEXÃO À INTERNET: NOME GENÉRICO QUE DESIGNA USUÁRIOS E PROVEDORES DE SERVIÇOS DE INFORMAÇÕES QUE UTILIZAM O SERVIÇO DE CONEXÃOÀ INTERNET; 

h) Ponto de Conexão à Internet: ponto através do qual o SCI se conecta à Internet;

i) Coordenador Internet: nome genérico que designa os órgãos responsáveis pela padronização, normatização, administração, controle, atribuição de endereços, gerência de domínios e outras atividades correlatas, no tocante à Internet;

(...) 

4.  SERVIÇO DE CONEXÃO À INTERNET

4.1.  Para efeito desta Norma, considera-se que o Serviço de Conexão à Internet constitui-se:

a) dos equipamentos necessários aos processos de roteamento, armazenamento e encaminhamento de informações, e dos "software" e "hardware" necessários para o provedor implementar os protocolos da Internet e gerenciar e administrar o serviço;

b) das rotinas para a administração de conexões à Internet (senhas, endereços e domínios Internet);

c) dos "softwares" dispostos pelo PSCI: aplicativos tais como - correio eletrônico, acesso a computadores remotos, transferência de arquivos, acesso a banco de dados, acesso a diretórios, e outros correlatos -, mecanismos de controle e segurança, e outros;

d) dos arquivos de dados, cadastros e outras informações dispostas pelo PSCI;

e) do "hardware" necessário para o provedor ofertar, manter, gerenciar  e administrar os "softwares" e os arquivos especificados nas letras "b", "c" e "d" deste subitem;

f) outros "hardwares" e "softwares" específicos, utilizados pelo PSCI. 

Respeitando, então, o poder regulamentar do Ministério das Comunicações, nos termos do art. 87, incs. II e IV, da Constituição Federal, podemos afirmar que a ANATEL tem editado atos que extrapolam sua competência. 

Em agosto de 2001, a ANATEL editou a Resolução 272, por meio da qual instituiu o Serviço de Comunicação Multimídia (SCM), cujo art. 3º dispunha: 

Art. 3º O Serviço de Comunicação Multimídia é um serviço fixo de telecomunicações de interesse coletivo, prestado em âmbito nacional e internacional, no regime privado, que possibilita a oferta de capacidade de transmissão, emissão e recepção de informações multimídia, utilizando quaisquer meios, a assinantes dentro de uma área de prestação de serviço. 

Parágrafo único. Distinguem-se do Serviço de Comunicação Multimídia, o Serviço Telefônico Fixo Comutado destinado ao uso do público em geral (STFC) e os serviços de comunicação eletrônica de massa, tais como o Serviço de Radiodifusão, o Serviço de TV a Cabo, o Serviço de Distribuição de Sinais Multiponto Multicanal (MMDS) e o Serviço de Distribuição de Sinais de Televisão e de Áudio por Assinatura via Satélite (DTH). 

Posteriormente, em maio de 2013, a agência editou a Resolução 614, que alterou a Resolução 272/2001, tendo estabelecido no art. 3º o seguinte: 

Art. 3º O SCM é um serviço fixo de telecomunicações de interesse coletivo, prestado  em  âmbito  nacional  e  internacional,  no  regime  privado,  que possibilita a oferta de capacidade de transmissão, emissão e recepção de informações multimídia, PERMITINDO INCLUSIVE O PROVIMENTO DE CONEXÃO À INTERNET, UTILIZANDO QUAISQUER MEIOS, a Assinantes dentro de uma Área de Prestação de Serviço. 

§ 1º A prestação do SCM não admite a transmissão, emissão e recepção de informações de qualquer natureza que possam configurar a prestação de serviços de radiodifusão, de televisão por assinatura ou de acesso condicionado, assim como o fornecimento de sinais de vídeos e áudio, de forma irrestrita e simultânea, para os Assinantes, na forma e condições previstas na regulamentação desses serviços.

§ 2º Na prestação do SCM não é permitida a oferta de serviço com as características do Serviço Telefônico Fixo Comutado destinado ao uso do público em geral (STFC), em especial o encaminhamento de tráfego telefônico por meio da rede de SCM simultaneamente originado e terminado nas redes do STFC.

§ 3º Na prestação do SCM é permitida a implementação da função de mobilidade restrita nas condições previstas na regulamentação específica de uso de radiofrequência. 

Ainda que se pudesse admitir, por absurdo, a modificação ou revogação da Norma 04/1995 por norma da ANATEL, o certo é que os arts. 60 e 61, da LGT, constituem-se em obstáculos definitivos para que se inclua as atividades de conexão à Internet como serviço de telecomunicações. 

O protocolo IP, o provisionamento e o fornecimento de endereçamento IP, servidor de DNS recursivo e serviço de encaminhamento de pacotes são atividades próprias do serviço de conexão à Internet que podem ser desenvolvidas por uma empresa que, mesmo não sendo detentora de infraestrutura de telecomunicações, contrate capacidade de rede para atuar como provedor de serviço de conexão à Internet.

Respalda este entendimento a decisão recente do Supremo Tribunal Federal no Habeas Corpus nº 127978, reafirmando que o SCI é serviço de valor adicionado, não sendo necessária licença ou autorização da ANATEL para explorar este serviço. 

Portanto, entendemos que o SCI está regulado pelo Marco Civil da Internet e pelo Decreto 8.771/2016, estando sujeito à estrutura regulatória configurada nos termos dos arts. 17 e seguintes: 

Art. 17. A Anatel atuará na regulação, na fiscalização e na apuração de infrações, nos termos da Lei no 9.472, de 16 de julho de 1997.

Art. 18. A Secretaria Nacional do Consumidor atuará na fiscalização e na apuração de infrações, nos termos da Lei no 8.078, de 11 de setembro de 1990.

Art. 19. A apuração de infrações à ordem econômica ficará a cargo do Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência, nos termos da Lei no12.529, de 30 de novembro de 2011.

Art. 20. Os órgãos e as entidades da administração pública federal com competências específicas quanto aos assuntos relacionados a este Decreto atuarão de forma colaborativa, consideradas as diretrizes do CGIbr, e  deverão zelar pelo cumprimento da legislação brasileira, inclusive quanto à aplicação das sanções cabíveis, mesmo que as atividades sejam realizadas por pessoa jurídica sediada no exterior, nos termos do art. 11 da Lei nº 12.965, de 2014.

Art. 21. A apuração de infrações à Lei nº 12.965, de 2014, e a este Decreto atenderá aos procedimentos internos de cada um dos órgãos fiscalizatórios e poderá ser iniciada de ofício ou mediante requerimento de qualquer interessado. 

Ou seja, ANATEL, SENACON e CADE, nos limites de suas atribuições  legais, de forma colaborativa e considerando as diretrizes definidas pelo CGI.br, são as instâncias integrantes da estrutura regulatória da Internet, garantindo-se que sua governança se dê de forma multiparticipativa, nos moldes do art. 24, do Marco Civil da Internet. 

Além das razões apresentadas acima, entendemos que a separação entre serviços de telecomunicações e serviço de conexão à Internet tem efeitos importantes e positivos para evitar a concentração e a verticalização da prestação de serviços essenciais nas mãos de poucos e poderosos agentes econômicos transnacionais. 

No atual cenário, as maiores empresas de telecomunicações, operadoras das redes de transporte, acesso e backhaul, como Telefônica, Oi e Claro, são também as empresas que concentram mais de 83% do mercado de serviço de conexão a Internet. Sendo assim, é pertinente e relevante a defesa de que os serviços de telecomunicações e SCI devam ser distintos e sujeitos a ambientes regulatórios específicos. 

É Importante destacar ainda o fato de que o acesso à Internet implica fortemente no exercício de direitos fundamentais tais como a liberdade de expressão, o acesso à informação , a privacidade entre outros, que, para serem devidamente protegidos, demandam ambiente regulatório multissetorial, garantindo-se ampla participação da sociedade, a fim de se viabilizar o controle social de forma efetiva e dar consequência a um processo democrático de edição de normas para o setor. 

Portanto, defendemos a premissa da manutenção da distinção entre serviços de telecomunicações e SCI. 

Concluída esta introdução, passaremos às contribuições seguindo os eixos propostos para a discussão sobre o tema.

 II – COMPETÊNCIAS DO CGI.br

 O CGI.br foi criado em 1995, por intermédio da Portaria Interministerial 147/1995, editada pelos Ministérios das Comunicações e Ciência, Tecnologia e Inovações, como ação conjunta à definição de SCI, pela Portaria Interministerial 148/1995. 

A Portaria 147/1995, definiu as seguintes atribuições ao CGI.br: 

O Ministro de Estado das Comunicações e o Ministro de Estado da Ciência e Tecnologia, no uso das atribuições que lhes confere o artigo 87, parágrafo único, inciso II, da Constituição, e com o objetivo de assegurar qualidade e eficiência dos serviços ofertados, justa e livre competição entre provedores, e manutenção de padrões de conduta de usuários e provedores, e considerando a necessidade de coordenar e integrar todas as iniciativas de serviços Internet no país, resolvem: 

Art. 1°. Criar o Comitê Gestor Internet do Brasil, que terá como atribuições:   

I - acompanhar a disponibilização de serviços Internet no país;

II - estabelecer recomendações relativas a: estratégia de implantação e interconexão de redes, análise e seleção de opções tecnológicas, e papéis funcionais de empresas, instituições de educação, pesquisa e desenvolvimento (IEPD);

III - emitir parecer sobre a aplicabilidade de tarifa especial de telecomunicações nos circuitos por linha dedicada, solicitados por IEPDs qualificados;

IV - recomendar padrões, procedimentos técnicos e operacionais e código de ética de uso, para todos os serviços Internet no Brasil;

V - coordenar a atribuição de endereços IP (Internet Protocol) e o registro de nomes de domínios;

VI - recomendar procedimentos operacionais de gerência de redes;

VII - coletar, organizar e disseminar informações sobre o serviço Internet no Brasil; e

VIII - deliberar sobre quaisquer questões a ele encaminhadas. 

Posteriormente, foi editado o Decreto 4.829/2003, aperfeiçoando a estrutura do comitê, dispondo sobre a criação do Comitê Gestor da Internet no Brasil - CGI.br, sobre o modelo de governança da Internet no Brasil. Este decreto também definiu os mecanismos para a eleição dos representantes dos setores da sociedade civil, a forma de indicação dos representantes do governo e ampliou as atribuições do comitê:   

Art. 1° Fica criado o Comitê Gestor da Internet no Brasil - CGI.br, que terá as seguintes atribuições:

I - estabelecer diretrizes estratégicas relacionadas ao uso e desenvolvimento da Internet no Brasil;

II - estabelecer diretrizes para a organização das relações entre o Governo e a sociedade, na execução do registro de Nomes de Domínio, na alocação de Endereço IP (Internet Protocol) e na administração pertinente ao Domínio de Primeiro Nível (ccTLD - country code Top Level Domain ), ".br ", no interesse do desenvolvimento da Internet no País;

III - propor programas de pesquisa e desenvolvimento relacionados à Internet, que permitam a manutenção do nível de qualidade técnica e inovação no uso, bem como estimular a sua disseminação em todo o  território nacional, buscando oportunidades constantes de agregação de valor aos bens e serviços a ela vinculados;

IV - promover estudos e recomendar procedimentos, normas e padrões técnicos e operacionais, para a segurança das redes e serviços de Internet, bem assim para a sua crescente e adequada utilização pela sociedade;

V - articular as ações relativas à proposição de normas e procedimentos relativos à regulamentação das atividades inerentes à Internet;

VI - ser representado nos fóruns técnicos nacionais e internacionais relativos à Internet;

VII - adotar os procedimentos administrativos e operacionais necessários para que a gestão da Internet no Brasil se dê segundo os padrões internacionais aceitos pelos órgãos de cúpula da Internet, podendo, para tanto, celebrar acordo, convênio, ajuste ou instrumento congênere;

VIII - deliberar sobre quaisquer questões a ele encaminhadas, relativamente aos serviços de Internet no País; e

IX - aprovar o seu regimento interno. 

Foi com estas atribuições que o CGI.br contribuiu intensamente ao longo dos últimos 20 anos para o desenvolvimento da Internet no Brasil de forma sustentada e segura, atuando por intermédio dos departamentos do Núcleo de Informação e Coordenação do .br (NIC.br) – seu braço executivo. Atualmente, e por força das competências estabelecidas acima, o NIC.br é responsável pelo Registro.br, destinado à coordenação do registro de nomes de domínio, da administração e publicação do DNS para o domínio .br e dos serviços de distribuição e manutenção de endereços na Internet. Além do Registro.br, o NIC.br é ainda responsável pelas seguintes iniciativas e atividades: Cert.br, Cetic.br, Ceptro.br, IX.br, Ceweb.br e W3C. Todas elas são fundamentais para a concretização das atribuições do Comitê Gestor da Internet no Brasil, passando por atividades de produção de indicadores e estatísticas, de manutenção da segurança nas nossas redes, de gestão mais efetiva dessas redes com os pontos de troca de tráfego, entre outros. São todas iniciativas que complementam e coordenam a atuação do CGI conforme previsto no art. 24, incisos I e II da Lei 12.965/2014, afirmando o papel do Comitê na racionalização da gestão, expansão e uso da Internet e reforçando o modelo multiparticipativo de governança da Internet. 

Todas as competências atualmente previstas no Decreto 4.829/2003 devem ser mantidas e frisadas, assim como a relação coordenada entre CGI e NIC. Esse conjunto de atribuições foi ampliado com o Marco Civil da Internet e seu decreto regulamentador (Decreto 8.771/2016), que além das previsões do art. 24 da lei, reconhecem funções e prerrogativas do Comitê em relação à garantia da neutralidade da rede e à definição de padrões técnicos para a segurança da guarda e tratamento de dados pessoais. 

Portanto, entendemos que as normas em vigor já conferem ao CGI.br atribuições suficientes e atualizadas com as demandas da sociedade, do mercado e do Estado brasileiro para atender a forte dinâmica dos serviços e temas relacionados à Internet. Qualquer redução nesse conjunto de atribuições deve ser rechaçada, pois colocaria em risco o CGI e o cumprimento das diretrizes do art. 24 do Marco Civil da Internet.